Бюджетное устройство понятие и элементы структуры. Бюджетное устройство РФ: понятие, элементы

Бюджетное устройство - это принципы функционирования бюджетной системы, ее структурные характеристики и взаимосвязь между формами.

Его основа состоит из экономических отношений и юридических норм, которые определяют основную компетенцию органов центральной и местной власти относительно проведения и взаимоотношений между всеми его видами.

Заметим, что системы бюджетного и находятся в непосредственной зависимости. Если рассматривать бюджет здесь может быть двух уровней - государственный и местный. Что касается федеративного, в нем бюджетное устройство подразделяется на три звена: бюджет федеративный, членов федерации и местный. Заметим, что виды местных форм тоже могут быть различными, что обусловлено административно-территориальным делением страны. Бюджет - это форма образования и использования денежных средств, которая призвана обеспечить все функции органов государственной власти. Правильная структура его помогает в реализации успешной финансовой государственной политики.

Бюджетное устройство и существуют в непосредственной зависимости друг от друга. В основе любого бюджетного устройства лежит эта система - совокупность бюджетов отдельных элементов административно-территориального деления, основанная на принципе экономических отношений и правовых норм. Что касается составных частей этой системы, их существует несколько: структура, принципы строения и организация функционирования.

В целом бюджетное устройство основывается на нескольких принципах:

1. которые созданы в определенном государстве, должны разделяться.

2. Страна должна четко регламентировать основные принципы построения системы.

3. Между звеньями бюджетной системы должны явно выделяться разграничения.

4. Между этими частями должен быть определен характер взаимоотношений и выделены их формы.

Если рассматривать подробнее, оно должно базироваться на разделении видов бюджетов, которые находятся на различных уровнях.

Бюджетное устройство РФ состоит из трех основных звеньев:

1. Федерального бюджета.

2. Бюджетов, разработанных национально-государственными и административно-территориальными единицами, которые носят название бюджетов федерации или региональных. Среди них выделяют республиканские, областные, краевые, бюджеты автономных единиц, а также городские (например, Москвы или Санкт-Петербурга).

3. Местных.

Эта система должна быть единой, чего можно добиться путем реализации посредством политики и совокупности правовых норм, а также использования единых классификаций и форм ведения бюджетной документации. В целом, бюджетное устройство - это деятельность, регламентированная законодательством.

Для того чтобы разобраться, на чем оно базируется, необходимо рассмотреть основные особенности его составляющих. Так, организация отношений между бюджетами основывается на их направлениях, видах и формах. Что касается первого признака, согласно ему существует разделение на вертикальные (проводится между разноуровневыми бюджетами) и горизонтальные (одного уровня).

Что касается особенностей взаимоотношений, они подразделяются на регламентированные законодательством и нормативными документами и договорные (разработанные на основе соглашения между органами власти).

По формам выделяют субсидирование (выделение средств из высших уровней низшим), взаимные расчеты, изъятие средств, а также (представляют собой временную передачу средств в связи с возникшей необходимостью).

Бюджетное устройство включает в себя три базовых элемента:

1) организация бюджетной системы;
2) принципы построения бюджетной системы;
3) взаимоотношения между звеньями бюджетной системы.

– это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая законодательством нормами права совокупность бюджетов и внебюджетных фондов трех уровней – федерального, регионального и местного.

Национальная бюджетная система представляет собой единство бюджетов всех уровней бюджетной системы, функционирующих на основе единых принципов. На каждом уровне в бюджетной системе функционирует не только бюджет, но и бюджеты внебюджетных фондов. Такое устройство отсылает к советской бюджетной конструкции "матрешечного" типа, когда самостоятельных внебюджетных фондов не существовало (например, Пенсионного фонда), но внутри бюджета, по сути, целевые доходы и расходы условно обособлялись.

Итак, в России функционируют следующие виды бюджетов.

Федеральный бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций федерального уровня власти в РФ.

Региональный бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ.

Местный бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Консолидированный бюджет – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории.

Расширенный бюджет – это свод консолидированного бюджета и государственных внебюджетных фондов.

На рис. 4.1 представлено строение бюджетной системы России. В бюджетную систему страны входят федеральный бюджет, 21 бюджет республик, 6 бюджетов краев, 49 бюджетов областей, 2 бюджета городов федерального значения, 1 бюджет автономной области. Десять бюджетов автономных округов и 29 тыс. местных бюджетов (бюджетов муниципальных образований).

Рис. 4.1.

Особое место в силу их социальной функции в бюджетной системе занимают местные бюджеты. Будучи самыми многочисленными по количеству, они аккумулируют около 20% объема консолидированного бюджета страны.

В России на начало 2012 г. юридически оформлено 23 118 муниципальных образований: 1821 муниципальный район; 517 городских округов; 236 внутригородских территорий города федерального значения (111 муниципальных образований, городов и поселков в Санкт-Петербурге и 125 муниципальных образований в Москве); 1711 городских поселений; 18 833 сельских поселений.

Местные бюджеты – это самые близкие к нуждам населения публичные фонды. Из бюджетов муниципальных образований финансируется свыше 60% расходов страны на образование, 55 – на здравоохранение, 70 – на социальную защиту населения, 90% – на жилищно-коммунальное хозяйство. В целом доля расходов на социальные цели составляет 60% их совокупных расходов. Этими индикаторами определяется их важное политическое и социальное значение. Социальная роль местных бюджетов будет все более возрастать. Растут возложенные на них социальные мандаты – повышение заработной платы учителям и врачам до среднего по региону уровня, рост социальных пособий и выплат. Сбалансированность местных бюджетов обеспечивается разветвленными межбюджетными отношениями, регулируемыми законом.

Консолидируются бюджеты по следующей схеме:

На рис. 4.2 на примере области показана "сборка" бюджета.

Рис. 4.2.

Перечислим принципы, на которых основывается функционирование всех бюджетов, определенные в Бюджетном кодексе:

единство бюджетной системы РФ;
самостоятельность бюджетов;
разграничение доходов, расходов и источников сбалансированности по уровням бюджетной системы;
полнота отражения доходов и расходов бюджетов;
законность;
равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований;
сбалансированность бюджета;
результативность и эффективность использования бюджетных средств;
общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
гласность бюджетной деятельности;
достоверность бюджета;
адресность и целевой характер бюджетных средств.

Невозможно среди них выделить ведущий принцип. Все они в комплексе отражают многообразие функций бюджета и ответственность государства за построение эффективного общественного финансового хозяйства в интересах членов общества. Тем не менее на разных этапах развития соблюдение некоторых принципов может ослабиться. Внимание к той или иной стороне функционирования бюджетной системы отражается в содержании финансовой политики. Так, в настоящее время на первый план выдвигаются эффективность и прозрачность государственных расходов. Приняты и реализуются государственные программы, способствующие усилению действия этих принципов.

Соблюдение сформулированных принципов обеспечивает консолидацию финансовой мощи государства. Это позволяет бюджетам всех уровней решать следующие задачи:

аккумуляция государственных средств;
распределение и перераспределение государственных средств по вертикали (между центром управления и нижестоящими уровнями управления);
распределение и перераспределение государственных средств по горизонтали между органами управления одного уровня.

Организация бюджетной системы, ее структура и принципы построения связаны с понятием бюджетного устройства. Бюджетное устройство включает бюджетную систему и принципы ее построения (схема 6.1). Кроме того, непосредственно связаны с бюджетным устройством и могут изучаться в качестве раздела бюджетного устройства межбюджетные отношения, т. е. отношения по предоставлению финансовой помощи и выравниванию уровня обеспеченности бюджетов достаточным объемом доходов для реализации компетенций.

Согласно легальному определению бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ , местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

В целом бюджетная система может пониматься двояко. Во-первых, под ней подразумеваются отношения, связанные с бюджетом, включая доходы, расходы , полномочия участников бюджетного процесса , а также межбюджетные отношения и др. За пределами бюджетной системы в этом случае (не всегда) остается бюджетный процесс, а также правовое регулирование ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Такой подход, характерный для экономических исследований, можно назвать макросистемным, так как здесь понятие бюджетной системы расширяется до понятия всех государственных финансов , зачастую включая налоговую систему и децентрализованные финансы.

Отчасти разрешил данную коллизию Конституционный Суд РФ , указав на ключевое значение принципа единства государственной власти и целостности государства. Конституционный Суд РФ неоднократно озвучивал следующую позицию: бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты не существуют изолированно, а являются частью финансовой системы Российской Федерации.

Очевидно, что исключение местных бюджетов из бюджетной системы Российской Федерации привело бы к ситуации, когда в государстве одновременно существовало бы неопределенное количество бюджетных систем, что означало бы разрушение сложившегося и устоявшегося на протяжении десятков лет порядка и угрозу экономической безопасности России (схема 6.4).

Федеративной модели бюджетной системы предшествовала модель государственного бюджета, примером которой может служить бюджетная система Союза ССР. В настоящее время государственный бюджет сохранился в Китайской Народной Республике, Республике Беларусь. В Союзе ССР в течение нескольких десятков лет в рамках единого государственного бюджета объединялись союзный (центральный) бюджет, государственные бюджеты союзных республик в составе СССР и бюджет социального страхования (предшественник современных государственных внебюджетных фондов). Государственные бюджеты республик в составе СССР делились на республиканские (центральные) и областные, районные, поселковые и другие бюджеты в соответствии с административно-территориальным делением. Единый государственный бюджет позволял балансировать доходы и расходы между всеми входящими в его состав бюджетами, что исключало их дефицит и споры, связанные с межбюджетными отношениями (схема 6.5).

После развала Союза ССР были упразднены государственный и союзный бюджеты, а роль балансирующего центра взял на себя федеральный бюджет, будучи изначально по своей природе республиканским (центральным) бюджетом.

Количество уровней бюджетной системы в любой модели, как правило, связано с административно-территориальным устройством государства.

Федеративная Республика Германия является федеративным государством и имеет сходную с Российской Федерацией бюджетную систему, где есть федеральный бюджет, бюджеты регионов (земель), составляющих Федерацию, и местные бюджеты.

Китай при унитарном устройстве имеет бюджеты пяти иерархических уровней: 1) бюджет центрального правительства (государственный); 2) бюджеты провинций, а также бюджеты автономных районов и муниципалитетов, подчиненных непосредственно центральному правительству; 3) бюджеты городов, имеющих административно-территориальное деление на районы и префектуры; 4) бюджеты уездов и городов, не имеющих административно-территориального деления на районы и префектуры; 5) бюджеты поселков, национальных поселков и небольших городов.

В первоначальный период развития бюджетной системы Российской Федерации существовало значительное количество целевых бюджетных фондов, которые были созданы для решения определенных государственных задач. До 2001 г. в Российской Федерации существовали:

Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;
Федеральный экологический фонд Российской Федерации;
Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;
Фонд управления , изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;
Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции;
Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;
Государственный фонд борьбы с преступностью ;
Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации;
Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;
Фонд по охране озера Байкал;
иные.

Данные фонды определялись как целевые бюджетные фонды, которые образуются в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и должны использоваться на цели, соответствующие назначению целевых фондов.

Неограниченным было и число целевых бюджетных фондов на уровне субъектов РФ .

На региональном уровне в разное время создавались внебюджетные и бюджетные фонды в целях реализации планов жилищного строительства, дорожного строительства, инвестирования по направлениям социально-экономического развития, поддержки малого и среднего предпринимательства, природоохранных и экономических мероприятий, поддержки и развития социальной инфраструктуры и социальной защиты низкооплачиваемых слоев населения.

Средства региональных внебюджетных фондов формировались за счет:

процентов по целевым ссудам;
платы за оказание разного рода услуг;
установленных законодательством субъекта РФ обязательных отчислений;
добровольных имущественных взносов;
специальных штрафов за загрязнение окружающей среды;
сборов с отдельных категорий участников экономической деятельности, иных сумм.

В одних случаях государственные бюджетные и внебюджетные фонды субъектов РФ являлись частью расходов и доходов регионального бюджета, в других - представляли собой самостоятельную некоммерческую организацию . Например, согласно Закону Республики Ингушетия «О государственных внебюджетных фондах Республики Ингушетия» государственными внебюджетными фондами Республики Ингушетия являются не имеющие членства некоммерческие организации, учреждаемые органами государственной власти .

С 2001 г. вышеперечисленные целевые бюджетные фонды в Российской Федерации были ликвидированы. Однако с 2002 г. они появились вновь. Отличием этих фондов от существующих ранее являлось то, что они были направлены не на развитие отдельных направлений и отраслей народного хозяйства, а на регулирование межбюджетных отношений.

При этом следует заметить, что целевые бюджетные фонды в некоторых областях проявили заметную жизнеспособность. В частности, это дорожные фонды, средства которых направлены на финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования. В настоящее время дорожный фонд - часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов. Расходы на дорожное хозяйство (на федеральном уровне) осуществлялись и через бюджетные ассигнования, предусмотренные Федеральному дорожному агентству. Другой пример касается созданной в 2008 г. государственной корпорации Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, срок существования которой ограничен законом.

С 2002 г. в Российской Федерации появились такие бюджетные фонды, как Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (образуется из дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ), Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития.

С 2006 г. в составе федерального бюджета были образованы Инвестиционный фонд Российской Федерации и инвестиционные фонды субъектов РФ - как часть средств бюджетов, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

С 2003 г. появился бюджетный фонд нового вида - Стабилизационный фонд, который в отличие от резервных фондов Президента Российской Федерации , Правительства Российской Федерации , высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, местных администраций можно назвать резервным фондом всего государства . На базе Стабилизационного фонда были созданы Резервный фонд Российской Федерации и Фонд национального благосостояния (Фонд будущих поколений).

Стабилизационный фонд Российской Федерации представлял собой часть средств федерального бюджета, которые аккумулировались за счет превышения цены на нефть над ее базовой ценой, подлежал обособленному учету , управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета, т. е. вместе с заменившими его Резервным фондом и Фондом будущих поколений, безусловно, может быть отнесен к типу суверенных фондов, которые заслуживают особого рассмотрения.

Суверенные фонды

Термин «суверенный фонд благосостояния» был введен в научный оборот в 2005 г. А. Розановым, который определил такие фонды методом исключения: принадлежащие государствам активы, не являющиеся государственными пенсионными фондами или резервными активами, поддерживающие национальные валюты.

Суверенные фонды не являются также государственными международными золотовалютными резервами и инвестиционными фондами (прямых инвестиций , взаимными фондами, хедж-фондами и др.)575.

Выделяются следующие признаки суверенных фондов: активы фондов находятся в государственной собственности ; они обособлены от иных государственных активов и обязательств (признак «суверенности»); фонды созданы для достижения различных публичных целей (например, страхование от рисков кризисных явлений в экономике , избавление от нежелательной ликвидности, сбережение средств для будущих поколений); деятельность по управлению фондами не связана с осуществлением денежно-кредитной и валютной политики, управлением публичными пенсионными фондами. Кроме того, фонды формируются при помощи определенного набора источников (например, профицит платежного баланса, поступления от экспорта определенных товаров и т. д.).

Считается, что первые суверенные фонды появились в американском штате Техас, где в 1854 г. был основан фонд в целях финансирования государственного начального и среднего образования, который формировался за счет поступлений от аренды земель штата. В 1876 г. был создан резервный фонд для финансирования образования в университетах штата (в особенности в Техасском университете агрокультуры и машиностроения), который существует и по сей день; управление им осуществляет основанная в 1996 г. управляющая компания Университета Техас.

Появлению суверенных фондов способствовали открытия и разработка месторождений нефти, а затем и других полезных ископаемых, и первыми источниками их формирования были доходы от экспорта природных ресурсов: нефти (Кувейт, штат США Аляска, Норвегия, Венесуэла, Оман), меди (Чили), фосфатов (Кирибати)580, алмазов (Ботсвана). Впоследствии суверенные фонды, формируемые посредством таких источников, получили название «сырьевых».

Документом международной рабочей группы по подготовке свода общепринятых принципов и практик деятельности суверенных фондов МВФ, получившим известность как «Принципы Сантьяго», суверенные фонды определены как специализированные инвестиционные фонды или структуры, находящиеся в собственности сектора государственного управления . Создаваемые в целях достижения макроэкономической стабильности и повышения качества управления государственными финансами, такие фонды владеют и управляют активами для выполнения финансовых задач и реализуют инвестиционные стратегии, включающие инвестирование в зарубежные финансовые активы.

Источниками формирования суверенных фондов обычно выступают профицит платежного баланса, государственные операции с иностранной валютой, поступления от приватизации , бюджетный профицит и доходы от товарного экспорта биржевых товаров. Они представляют собой разнородную группу, состоящую из бюджетных стабилизационных фондов, сберегательных фондов, корпораций по инвестированию резервов, фондов развития и пенсионных резервных фондов без прямых пенсионных обязательств.

По источникам образования суверенные фонды делятся на товарные, или сырьевые (commodity-based funds), и нетоварные, или несырьевые (non-commodity-based funds), фонды, получающие активы из валютных резервов государства. В качестве особой разновидности выделяют суверенные фонды, финансируемые за счет прибыли от добычи природных невозобновляемых ресурсов (non-renewable resource funds) 583. Несырьевые суверенные фонды, формируемые за счет профицита государственного бюджета и дополнительных источников (например, приватизации), малочисленны в сравнении с сырьевыми (Сингапур, Малайзия, Китай, Новая Зеландия, Австралия и т. д.) (схема 6.13).

По основным целям деятельности суверенные фонды подразделяются на:

стабилизационные фонды, создаваемые государствами, богатыми природными ресурсами;
сберегательные фонды, распределяющие накопленные материальные ценности между поколениями;
резервные инвестиционные корпорации для снижения издержек от сохранения резервов или реализации инвестиционной политики с высокой доходностью;
фонды развития, создаваемые для финансирования приоритетных социально-экономических проектов;
резервные пенсионные фонды, имеющие пенсионные или какие-либо неопределенные обязательства на государственном балансе.

Суверенные фонды могут также рассматриваться как субъекты международных инвестиционных отношений. С этой точки зрения особое значение имеет проблема защищенности инвестиций суверенных фондов от претензий, возникающих из государственных заимствований, как ключевое условие их функционирования. В этом смысле их международный статус напоминает статус золотовалютных резервов.

По правовым основаниям деятельности можно выделить суверенные фонды: действующие на основании законов (большинство, например, в Австралии, Норвегии, провинции Альберта (Канада), Сан-Томе и Принсипи, Восточном Тиморе и Российской Федерации); действующие на основании указов глав государств (Азербайджан, Казахстан). Для создания постоянного резервного фонда Аляски были внесены изменения в конституцию .

По организационно-правовой форме суверенные фонды могут быть:

независимыми юридическими лицами (Государственный нефтяной фонд Азербайджана, Инвестиционное управление Кувейта, Корейская инвестиционная корпорация, Инвестиционное управление Катара и Инвестиционное управление Абу-Даби в ОАЭ, Инвестиционное агентство Брунея, Национальный пенсионный резервный фонд Ирландии, Фонд будущего Австралии);
государственными корпорациями, деятельность которых регламентирована законом (Государственная инвестиционная корпорация и компания Темасек (Temasek) в Сингапуре, Китайская инвестиционная корпорация);
отдельными денежными счетами, принадлежащими правительству, без образования юридического лица (Государственный пенсионный фонд «Глобальный» Норвегии, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния в Российской Федерации).

Наконец, с точки зрения интеграции в бюджетную систему суверенные фонды могут быть входящими в состав государственного (центрального, национального, федерального) бюджета (Норвегия, Казахстан и Российская Федерация) и внебюджетными (Азербайджан)584.

Отчеты фондов, их достоверность должны подтверждаться независимым внешним аудитором из частного сектора или органом государственного финансового контроля (в Российской Федерации это Счетная палата, в провинции Альберта Канады - Генеральный ревизор).

Существуют и иные дополнительные основания классификации суверенных фондов.

Появление суверенных фондов в Российской Федерации ведет отсчет с Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 г., согласно которому «…часть бюджета должна строиться на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Она может формировать резерв для обеспечения стабильного развития в менее благоприятные годы, а также для решения масштабных стратегических задач. По этой части возможны и должны обсуждаться и поправки, и замечания. Полагаю, что такого рода разделение бюджета позволит предотвратить проедание дополнительных доходов».

В 2004 г. в Бюджетный кодекс РФ была введена новая глава 13.1 «Стабилизационный фонд Российской Федерации» (далее также - Фонд), которая раскрывала понятие Стабилизационного фонда РФ, порядок его формирования и использования средств, порядок управления, учет и отчетность по операциям со средствами Фонда. Стабилизационный фонд РФ являлся частью федерального бюджета, но подлежал уже обособленному учету. Его формирование происходило за счет дополнительных доходов федерального бюджета, образуемых в результате превышения цены на нефть сырую марки «Юралс» над ее базовой ценой и остатков средств федерального бюджета на начало финансового года. Средства Стабилизационного фонда РФ могли использоваться на финансирование дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, если накопленный объем Фонда превышал 500 млрд руб. Объемы использования средств Фонда определялись федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год. В 2005 г. часть средств была направлена на погашение внешних долгов Российской Федерации и покрытие дефицита Пенсионного фонда.

В 2008 г. Стабилизационный фонд был преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (в первой редакции - Фонд будущих поколений)589. Резервный фонд создавался с целью минимизации рисков российской экономики в случае резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках , а Фонд национального благосостояния - с целью обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ.

Резервный фонд формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств фонда не достигает его нормативной величины.

Фонд национального благосостояния формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает его нормативной величины. Можно сказать, что Резервный фонд и Фонд национального благосостояния представляют собой сообщающиеся сосуды: при избытке доходов Резервного фонда его часть переходит в Фонд национального благосостояния (схема 6.14).

Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в разрешенной иностранной валюте (долларах США, евро, фунтах стерлингов, австралийских долларах, канадских долларах, швейцарских франках и иенах):

депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях и в Банке России .

Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в разрешенную иностранную валюту и следующие виды финансовых активов:

долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;
долговые обязательства международных финансовых организаций;
депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях, в Банке России, государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»;
долговые обязательства и акции юридических лиц, в том числе российские ценные бумаги ;
паи (доли участия) инвестиционных фондов;
субординированные депозиты в российских кредитных организациях и субординированные облигации российских кредитных организаций, связанные с финансированием проектов, на основании распоряжений Правительства Российской Федерации.

Основные функции, связанные с принятием управленческих решений, осуществляет Минфин России, тогда как Банк России выполняет техническую работу, связанную с обеспечением их реализации. Средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния учитываются на отдельных счетах, открытых Казначейству России в Банке России на основании договора банковского счета (схема 6.15).

Одним из инструментов бюджетной политики, связанной с регулированием суверенных фондов в Российской Федерации, является так называемое бюджетное правило. Оно представляет собой закрепленную в БК РФ цену отсечения как ориентир для направления доходов на расходы и сбережения в суверенные фонды или, наоборот, из суверенных фондов - на расходы бюджета.

Бюджетное правило относится к категории инструментов бюджетной политики, именуемых фискальными правилами (numerical fiscal rules), которые можно определить как долгосрочные ограничения на фискальную политику государства, устанавливающие предельные количественные значения для определенных макроэкономических показателей.

Способы регулирования межбюджетных отношений

Первым направлением межбюджетного регулирования является правильное (в соответствии с принципом субсидиарности) распределение источников доходов и компетенции по расходам между центром и регионами.

Второе направление межбюджетного регулирования - предоставление финансовой помощи, которое должно осуществляться по прозрачной и объективной методике в определенных законом случаях и формах.

Финансовая помощь, предоставляемая, как правило, из бюджетов вышестоящего уровня - нижестоящим, осуществляется в форме субсидий, дотаций и субвенций и в зависимости от цели может быть инвестиционной (для реализации инвестиционных проектов), текущей, выравнивающей и стимулирующей (схема 6.16).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии и субвенции именуются межбюджетными трансфертами. Они являются средствами, предоставляемыми одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Помимо дотаций, субсидий и субвенций допускаются иные формы межбюджетных трансфертов (схема 6.17).

Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субсидии - средства, предоставляемые в целях софинансирования расходов за счет двух и более бюджетов.

Субвенции - целевые средства, выделяемые в случае возложения на бюджеты выполнения расходных обязательств , закрепленных за вышестоящим бюджетом.

В отличие от дотаций субсидии и субвенции имеют целевой характер, но, как и дотации, являются безвозмездными и безвозвратными. Субсидии, предоставляемые для инвестиций , могут сопровождаться передачей имущества или имущественных прав на создаваемую собственность . Как правило, дотации, субсидии и субвенции выступают в качестве текущей финансовой помощи.

Еще одной формой межбюджетных отношений является бюджетный кредит , который предоставляется из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы на платной и возмездной основе.

Источники предоставления межбюджетных трансфертов учтены в федеральном бюджете особым образом. Они выделены среди расходов бюджета в Фонд финансовой поддержки регионов (для дотаций), Фонд компенсаций (для субвенций) и Фонд софинансирования расходов (для субсидий) (схема 6.18).

В части регулирования финансовых отношений между центром и регионами интересен опыт Федеративной Республики Германия, конституция которой содержит раздел, посвященный публичным финансам . Федерация может оказывать финансовую помощь из своего бюджета землям и общинам, только если их собственных ресурсов недостаточно для осуществления проекта. Конституция Германии содержит положение о том, что Федерация и земли раздельно несут расходы на решение своих задач, а решение федеральных задач центром должно сопровождаться доведением до земель необходимых финансовых ресурсов. В отличие от российской практики, в Германии финансовая помощь из центра поступает исключительно на инвестиционные цели (ст. 104а Основного закона ФРГ). В то же время во исполнение принципа гармонизации отдельным конституционным законом устанавливается порядок выравнивания финансовых возможностей земель.

В рамках модели государственного бюджета во избежание дисбаланса в бюджетной системе бюджеты нижестоящих публично-правовых образований утверждаются (согласовываются) вышестоящими органами власти . Такая практика сохранилась, например, в Китае, во Франции, во многих унитарных государствах . Следует, однако, подчеркнуть мировую тенденцию перехода к сложным межбюджетным отношениям по образцу федеративных.

В отношении бюджетной системы Российской Федерации следует отметить то обстоятельство, что она постоянно эволюционирует под влиянием международного опыта и в зависимости от изменений в государственно-территориальном устройстве, сохраняя историческое своеобразие (схема 6.19).

Схема 6.1.

Схема 6.2.

Схема 6.3.

Схема 6.18.

Для выполнения своих функций государственные органы на всех уровнях управления должны располагать соответствующей финансовой базой. С этой целью в каждой стране создается разветвленная сеть бюджетов, обеспечивающая аккумуляцию денежных ресурсов регионов для финансирования их хозяйства, социальной сферы, благоустройства каждой административно-территориальной единицы и страны в целом, содержания законодательной власти, аппарата управления и других мероприятий.

Бюджетное устройство включает в себя понятие организации и принципов построения бюджетной системы, определяет взаимоотношения звеньев бюджетной системы. Бюджетное устройство устанавливается и регламентируется законодательными актами, которыми определены права центральных и местных органов власти по составлению бюджетов. Кроме того, бюджетное устройство предусматривает распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджета.

В разных странах мира бюджетное устройство отличается особенностями в зависимости от государственного устройства, территориально-административного деления, уровня развития экономики и некоторых других специфических черт конкретного государства.

Форма государственного устройства - это национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер, взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государственного управления, власти.

По форме государственного устройства страны делятся на унитарные и сложные. Унитарное государство - это цельное единое государственное образование, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственной независимости не обладают. Сложное государство представляет собой союз государств или объединение относительно самостоятельных территориальных формирований. Оно может существовать как федерация, конфедерация, империя (Россия, США, Германия, Индия, Япония и др.).

Так как Республика Беларусь является унитарным государством и унитарная форма является наиболее распространенной формой современных государств, рассмотрим ее более подробно.

Бюджетное устройство унитарного государства определяется следующими особенностями:

1) в унитарных государствах бюджетная система состоит из двух уровней: а) государственного бюджета, б) местных бюджетов;
2) административно-территориальные формирования не обладают суверенитетом и имеют ограниченные права в области бюджетного процесса. Они вправе принимать собственные нормативные акты при условии их соответствия нормам, принятым центральными органами власти;
3) жесткая зависимость связывает бюджеты территорий с центральным бюджетом. Это проявляется в том, что распределение доходов и расходные функции региональных бюджетов устанавливаются центральной властью и регламентируются конституцией и законами государства. Степень зависимости административно-территориальных формирований от центральной власти определяет уровень централизации бюджетной системы;
4) действует единая для государства система контрольных органов. Степень подконтрольности бюджетов регионов зависит от уровня централизации бюджетной системы.

Для характеристики бюджетного устройства любого государства необходимо проанализировать его составляющие:

бюджетная система;

бюджетное право;

бюджетный процесс;

бюджетное регулирование.

Главное местом в бюджетном устройстве занимает бюджетная система.

Бюджетная система - основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех бюджетов государства, взаимосвязанных между собой установленными законом отношениями. Бюджетная система страны основывается на политическом строе общества, экономической системе государства и его административно-территориальном делении. Социально-экономические и организационные принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов характеризует бюджетное устройство страны.

Бюджетные системы разных стран отличаются своей структурой, количеством отдельных видов бюджетов, так как во многом зависят от их государственного устройства и ее территориального деления.

Несмотря на большие различия, бюджетные системы современных государств строятся на общепризнанных принципах: единства бюджетной системы, самостоятельности, гласности, полноты и реальности всех бюджетов.

Единство бюджетной системы обеспечивается единой экономической (финансовые ресурсы бюджетов всех уровней формируются в основном за счет поступлений из сферы материального производства) и политической (единство политики на всех уровнях власти в республике) основой.

Принцип самостоятельности предполагает право органов власти всех уровней самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Каждый орган власти самостоятельно разрабатывает, утверждает и исполняет свой бюджет.

Реальность бюджетов обеспечивается финансированием расходов исходя из объема реально поступающих доходов и средств, привлекаемых для покрытия дефицита бюджета. Все показатели бюджетов должны быть реальными, обоснованными соответствующими расчетами, прогнозными оценками поступлений доходов и потребностями в бюджетных ассигнованиях на финансирование мероприятий по экономическому и социальному развитию территорий.

Полнота бюджетов обеспечивается включением в них всех налогов, определенных законодательством, других обязательных платежей и иных поступлений, а также определением размера и порядка расходования денежных средств.

Гласность бюджетов обеспечивается доведением до граждан через средства массовой информации хода обсуждения и принятия закона о бюджете, решений о соответствующем местном бюджете на очередной финансовой (бюджетный) год.

Бюджетное право представляет собой совокупность юридических норм, определяющих бюджетную систему государства, компетенции центральных и местных органов власти по составлению бюджета, распределению доходов и расходов между отдельными видами бюджетов, а также порядок утверждения и исполнения бюджетов.

Предметом бюджетного права являются общественные отношения, которые возникают в процессе бюджетной деятельности, в том числе в процессе функционирования и развития бюджетной системы. Бюджетные права четко распределены между законодательной и исполнительной властью, республиканским и местными уровнями их представительства.

Бюджетный процесс - регламентированная законодательством деятельность государственных органов по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, а также по составлению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов за предыдущие периоды (год).

Бюджетный процесс охватывает отдельные стадии бюджетной деятельности. Составление проекта бюджета является первой стадией и обычно входит в компетенцию Минфина. Далее проект направляется в парламент, где он рассматривается и утверждается. После того, как проект был утвержден и подписан президентом, он приобретает силу закона. Стадия исполнения бюджета получила название «бюджетный год», продолжительность которого двенадцать месяцев. Исполнение бюджета, как правило, находится в компетенции Министерства финансов. На этой стадии происходит кассовое исполнение бюджета. По окончании финансового года начинается последний этап - составление отчета об исполнение бюджета и утверждение его парламентом.

Бюджетное регулирование - перераспределение бюджетных ресурсов между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в целях достижения их сбалансированности.

Высокий уровень изъятия денежных средств приводит к снижению экономической активности, а низкий - сокращает бюджетные доходы и снижает возможность государственного регулирования. Поэтому определение разумных границ бюджетного перераспределения является одной из важных задач бюджетной политики.

Основным звеном бюджетной системы любой страны является государственный бюджет, что обусловлено его содержанием и значимостью в экономической, политической и социальной жизни общества. Государственный бюджет - совокупность экономических отношений по поводу формирования и использования государственного централизованного фонда денежных средств. Кроме того, отдельные регионы, административные единицы для выполнения своих функций формируют свои бюджеты (местные бюджеты), которыми распоряжаются соответствующие органы местных властей.

Консолидированный бюджет -- это свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории, используемый при прогнозировании, расчетах, анализе.

Главным назначением бюджета является аккумуляция денежных средств в казну для выполнения функций государства. При помощи государственного бюджета осуществляется перераспределение национального дохода, обеспечивающее удовлетворение общегосударственных нужд: содержание непроизводственной сферы, органов управления, правопорядка, внутренней и внешней безопасности. Бюджет играет важную роль в экономическом регулировании воспроизводственных процессов, развитии социальной сферы совершенствовании стоимостных, общеэкономических, внутрихозяйственных, а также региональных пропорций.

Структура бюджета, содержание его доходов и расходов имеют свои отличия, вызванные национальными особенностями, политической ситуацией, состоянием рыночных отношений и стратегий их дальнейшего развития в каждой стране. Вместе с тем, можно выделить и общие черты, характерные для бюджетов стран, функционирующих в рыночной экономике.

Так, доходная часть их бюджета формируется, как правило, за счет налоговых платежей, что обеспечивает стабильность поступлений в бюджет, создает единые условия хозяйствования, возможности прогнозирования перспективы развития.

В расходной части бюджета планируются вложения в материальное производство, социальную сферу и общегосударственные мероприятия. Бюджет финансирует в основном важные государственные программы (экологические, инвестиционные и т.п.), а также в виде субсидий оказывает финансовую поддержку малому бизнесу и др. Существенное место в бюджете занимают военные расходы и содержание правоохранительных органов, расходы на развитие социальной сферы, финансирование образования, здравоохранения, социального обеспечения. С бюджета направляются средства и на создание условий для поддержания минимального культурного уровня жизни населения.

Таким образом, бюджетное устройство и зависит от формы государственного устройства, территориально-административного деления, уровня развития экономики и некоторых других особенностей конкретного государства. Унитарная форма является наиболее распространенной формой современных государств. Бюджетное устройство таких государств включает в себя такие понятия как: бюджетная система и принципы ее построения, бюджетное право, бюджетный процесс, бюджетное регулирование, а также определяет взаимоотношения звеньев бюджетной системы.

Бюджетный процесс- это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст. 6 БК РФ).

Бюджетный процесс включает в себя 4 стадии бюджетной деятельности:

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и утверждение бюджетов;

3) исполнение бюджетов;

4) составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, т.е. перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разного уровня.

До принятия Бюджетного кодекса РФ основным правовым актом, регламентирующим бюджетный процесс России, являлся Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10.10.91 № 1734-1.

В настоящее время нормы, касающиеся осуществления бюджетного процесса, помимо БК РФ, содержатся в ряде других законов РФ, законов (решений представительных органов) субъектов Федерации, нормативно-правовых актов, издаваемых исполнительной властью (например, в Правилах о порядке составления и исполнения бюджетов, разрабатываемых Министерствами финансов РФ и субъектов РФ).

Участниками бюджетного процесса являются:

Президент Российской Федерации;

Органы законодательной (представительной) власти;

Органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

Органы денежно-кредитного регулирования;

Органы государственного и муниципального финансового контроля;

Государственные внебюджетные фонды;

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

Иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;

Бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов.

БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО - организация бюджетной системы и взаимосвязей между ее отдельными звеньями. Бюджетное устройство включает: структуру бюджетной системы; принципы функционирования; бюджетную классификацию. Бюджетное устройство основано на юридических нормах, определяющих компетенцию центральных и местных органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению государственных и местных бюджетов, а в федеративных государствах и бюджетов членов федерации; распределение доходов и расходов между отдельными видами бюджетов, а также платежи в бюджетную систему и расходование средств из нее. Бюджетное устройство находится в непосредственной зависимости от государственного устройства (федеративное или унитарное государство), от социально-экономического строя общества. Основой бюджетного устройства Российской Федерации является бюджетный федерализм, реализуемый посредством единой бюджетно-налоговой политики государства.

Основными принципами бюджетного устройства Российской Федерации являются:

1) принцип единства бюджетной системы - единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

2) принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации - закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

3) принцип самостоятельности бюджетов

4) принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов -все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме;

5) принцип сбалансированности бюджета - объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита;

6) принцип эффективности использования бюджетных средств - при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств

8) принцип достоверности бюджета - надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета;

9) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств - бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.